《國務院辦公廳關于加快推進“多證合一”改革的指導意見》發布以來，各地發揮主觀能動性，推出實實在在的舉措，變“群眾跑腿”為“信息跑路”，變“群眾來回跑”為“部門協同辦”，讓群眾感受到政府改革的決心和行動。
但是，梳理各地“多證合一”的內在構成，從改革走向和現實訴求諸方面作一番深入的探究和理性思考，其中顯現的隱憂值得關注。
8月29日，國家工商總局下發《關于做好“多證合一”改革工作的指導意見》，明確指出，各地在推進“多證合一”改革過程中出現了證照整合標準不統一、盲目追求證照整合數量、部門信息共享不順暢、營業執照互通互認有障礙等問題。
那么，科學理性地推進“多證合一”改革，需要著重解決哪些問題？目前存在哪些問題？本期刊發相關文章，供讀者借鑒和思考。
改革面臨“實體之憂”和“程序之憂”
“實體之憂”。“合一”的數量越多，證明保留的行政審批事項和兼有行政審批性質的備案事項（以下簡稱“審批和備案事項”）越多。現實的悖論是，當我們按照讓市場在資源配置中起決定性作用的邏輯去指導、統率行政審批制度改革時，市場的作用、市場主體的自主性就會顯現，審批和備案事項，該取消的取消，該簡化的簡化，該回歸的回歸市場，該還權的還權企業。如此，“合一”的數量就不可能多，至少應呈現短暫上漲后滑落的曲線型。
當我們追求“合一”的數量，也就意味著審批和備案事項的“基數”必須保持相當的存量，以支撐“合一”的數量追求，其后果不外乎：可取消可不取消的不取消，可簡化可不簡化的不簡化，可回歸市場的與可還權于企業的仍保留在行政機關手中。由此，所謂的“實體之憂”直接表現為審批和備案事項的不適宜保留而導致“合一”的數量攀升。
“程序之憂”。以“合一”之名，行保留之實。行政審批制度改革是政府的自我革命，其動力和推力均來自于政府自身。面對改革倒逼下的壓力、社會公眾的呼喚、市場主體的訴求、部門之間互相比較的牽引等，政府各部門必須作出取消、下放、簡化或讓渡的選擇。然而，這并不意味著改革阻力的完全消解。有的或明或暗地通過換“馬甲”、換“名目”等方式保留審批和備案事項，有的趁重特大安全事故及其他突發性事件發生之機，新設、恢復、重啟審批及備案事項。“多證合一”則為審批和備案事項的“暗渡陳倉”開啟了一些“方便之門”，一旦把關不嚴、審查不實，極有可能造成一些該取消、該簡化、該賦權、該還權、該讓渡的審批和備案事項“擠”進“門”，雖“名不正、言不順”，卻也能堂而皇之地得以保留。如此，不僅給行政審批制度改革成效、給“多證合一”的實際成效“打了折”，更給政府的公信力帶來影響。
因此，所謂的“程序之憂”即指鉆“多證合一”在審查、把關上可能存在的疏漏或“空子”，將不該或不適宜保留的審批和備案事項予以保留，最終讓“合一”的數量步入“上行”通道而體現出“實體之憂”。
堅持市場在資源配置中起決定性作用
實施行政審批制度改革，毫無疑問應當受到市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用的指導和牽引。市場作用的發揮，能有效減少“權力尋租”的空間，大幅度減少不需要、不必要的審批和備案事項，更好地體現發展市場經濟中“放得開”的要旨；政府作用的發揮，不是管得更多，不是無所不能，無所不包，而是對涉及國家安全和人民生命財產安全的經營活動予以保障，實施監管。鑒于市場作用與政府作用的兼顧，要消解“多證合一”背后的實體與程序之憂，應突出市場導向，落實“放管服”中的“放”，通過“不批”和“少批”控制審批和備案事項的數量；通過“快批”提升效率，彰顯“放管服”中的“服”，確保行政審批制度改革行進在既定軌道上。
不批。即政府不直接參與行政審批，而是借力于其他形式、匯聚多方能量推進行政審批制度改革，最終實現——加快促進公民、法人和其他組織能夠自主決定的，市場競爭機制能夠有效調節的，行政組織或中介機構能夠自律管理的，行政機關采用事后監督與其他行政管理方式能夠解決的，政府就不設行政審批事項。
少批。即政府只負責屬于自身職能、權限之內的審批，主要為在多輪改革中從來沒有讓渡、轉移給市場（或市場主體）的，一直由政府掌握和行使的審批以及衍生出來的監管職能。比如，涉及國家安全的外交、國防等直屬中央政府的事權，無論審批與監管，絕不能放手。又如，涉及國家經濟安全的金融、貨幣領域的部門審批職能，必須嚴格程序，履行好相應的審批職能；而一些屬于市場競爭事宜的，全部交給市場，政府什么都批、什么都管，最終是既管不了，也管不好。
快批。即政府必須掌握、必須實施的涉及國家安全、人民群眾財產安全的行政審批事項，通過流程再造，減少環節，提高效率，不拖不推，確保該批的快批，體現政府運行的高效。（江蘇省無錫市工商局 盛小偉）
“多證合一”改革必須重視的幾個實踐問題
關于整合范圍
《關于做好“多證合一”改革工作的指導意見》雖然明確了“只整合信息采集、記載公示、管理備查類的一般經營項目涉及證照事項，以及企業登記信息能夠滿足政府部門管理需要的涉企證照事項”，也明確了“對于關系國家安全、經濟安全和公民生命財產安全的行政許可類事項不予整合”，但在實踐中仍需要防止以下傾向：
一是為了凸顯“合”得“多”，把同一事項分拆成很多小項，搞數字游戲；二是借“合一”之機恢復已取消的事項；三是找出實踐中很少被引用或者登記的事項“合一”，只為“湊”數；四是把一些臨時管理舉措、局部管理措施設置的事項拉進整合范圍……凡此種種，不一而足，都是圍繞“多”字做文章，忽略了“減”與“簡”的本意。
關于照面信息
“多證合一”的載體是營業執照，而營業執照是登記機關頒發給申請人用于證明主體成立并可以從事相關經營活動的法定憑證，其照面記載的事項及內容是明確的。在世界范圍內，營業執照有很強的公示效力和公信力，具有權威性和統一性，非經法定事由和法定程序不得改變。
在推進“多證合一”過程中，需要糾正或者防止出現以下三種情形：一是防止出現除了統一社會信用代碼之外的其他登記或備案號碼。“多證合一”成功的關鍵在于打通各部門的“信息孤島”，實現行政管理數據共享。如果出現多個號碼，就是強化了各種備案、備查的必要性，無疑是改革的倒退。二是防止出現多個二維碼。二維碼本質上是一個網址，通過掃描可以查詢相關信息。如果營業執照上有多個二維碼，不僅僅破壞營業執照的嚴肅性，更嚴重的是把行政登記和備案備查事項捆綁在一起，加重了營業執照的承載功能。三是防止加載其他部門要求的數據項。這一做法混淆了登記事項和信息采集事項，實際上完全可以通過統一受理、數據推送的方式達到相應目的。
關于“便利化”的考量
推進“多證合一”改革是政府自我革命，是行政審批制度改革中推出的“便利化”舉措之一，其邏輯起點毋庸置疑，最終也要經受市場的檢驗。換而言之，“便利化”對于市場主體而言，是選項之一，而不是唯一選項，即申請人有選擇“不便利”的自由。因此，在“多證合一”大背景下，參與“多證合一”的部門不能以“合”為由，拒絕申請人單獨要求的記載公示、管理備查類要求，直至相關記載公示或者管理備案事項取消為止。
關于市場主體變更、注銷登記問題
市場主體申請變更、注銷，是市場主體根據市場情況和自身實際作出的選擇，不能因“多證合一”而予以限制，尤其不能借記載公示、管理備查情況發生變化而設置變更、注銷前置。數據交換中發現市場主體有違法違規行為的，應當按照法定程序查處，不能有隨意擱置申請、凍結相關賬戶或者采取其他限制申請人權利的舉動。
關于分階段實施問題
在整合范圍和參與部門上，應當是成熟一個，納入一個，不能“趕鴨子上架”。在推廣統一社會信用代碼方面，應當加快完善頂層設計，進一步推動統一社會信用代碼在各行政機關的廣泛適用。
一是確定時限，規定政府各部門在新開發的應用管理軟件中，必須以統一社會信用代碼為唯一識別標志；二是確定一個期限，在截至日期前各部門必須完成對現有系統的改造，初步達到政府應用統一社會信用代碼即可調取所有涉企信息的目的，為“全國一張網”奠定基礎。
關于“多證合一”的走向
“多證合一”是商事制度改革的重要舉措之一。首先推出的“三證合一”具有革命性意義，其針對所有申請主體普遍適用；之后的“五證合一”，邊際效用相應減弱，“多證合一”則重新界定了“證”的概念。歸根到底，改革最終要實現“減證”與“簡政”，讓市場在資源配置中起決定性作用。要以壯士斷腕的勇氣與魄力大力減少各類許可證；在行政管理上，要充分實現數據共享；要進行登記業務流程梳理和再造，建立一個全國統一的面向各級行政機構的信息共享平臺，統一內部信息調用、共享注冊登記信息，實現各部門信息的有效歸集、互聯互通、綜合運用；要改變以許可審批替代監管的慣性思維，變前端控制、靜態監管為后端控制、動態監管，促進部門間協調互動，提高行政管理效能。
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